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警惕专项债风险:部分项目收益注水,资金闲置付利息

 时间:2019-12-01 10:21:34 阅读人数:3556


“一些地方政府特别债券项目的预期收入被夸大了,收入是根据收入覆盖本金和利息的次数编造的。在过去几年里,只偿还利息是可以的,但当本金和利息需要以后偿还时,如果项目没有这么多收入,就有偿还的风险,地方政府只能靠卖地而不付钱。”一位当地发展和改革官员告诉第一财经记者。

地方政府筹集资金的唯一合法手段是发行地方政府债券。为了满足地方融资的需求,近年来地方政府债券的规模逐渐增大,尤其是寻求项目收入与融资平衡的地方政府特别债券(以下简称“特别债券”)发挥着越来越重要的作用。目前,地方政府正在加快申请将于2020年提前发放的特别债务限额。

密切关注地方债券的国际工商大学教授毛杰(音)告诉第一财经,特别债券在稳定增长和弥补不足方面发挥了重要作用。然而,与此同时,为了争夺特殊债务指数,许多地方匆忙打包一些无法实现收入与自筹资金平衡的特殊债务项目,过度打包特殊债务项目的收入具有一定的普遍性。许多人担心这种特殊债务会沿袭城市投资债务的旧方式,先借钱给项目,后还钱。这增加了政府债务的风险,需要保持警惕。

国务院最近召开的常务会议要求各地、各有关部门要加强专项债务项目的储备。项目必须有好处。选择群众预期的、迟早要完成的经济效益和社会效益明显的项目。同时,应防止仓促行动,以确保项目建设的实际效果。

谨防某些特殊债务项目的收入注入

今年,中国经济继续保持总体平稳发展,但下行压力加大。在史无前例的2万亿元减税政策下,为了弥补投资不足,今年地方政府发行的特种债券金额比上年增加了8000亿元,达到2.15万亿元。

目前,地方政府已基本完成发行特种债券的任务。资金主要用于棚户区、市政建设、铁路和公路基础设施等保障性住房建设。积极促进有效投资的扩大,充分发挥民间投资的杠杆作用,有利于经济平稳运行,进一步规范政府借贷行为。

为了进一步扩大有效投资,国务院明确提前下达了2020年部分专项债务额度,预计市场规模将达到1.29万亿元。目前,各地都在积极申请专项债务项目。这些债券项目最明显的特点是现金流收入稳定,现金流收入能够完全覆盖特殊债券的还本付息规模。

因此,问题的关键是特殊债务项目是否有收入,收入将如何。在争夺2020年专项债务额度时,各地要警惕项目收入注水现象。

上述地方发展和改革人员告诉第一财经,例如,在工业园区开发的特殊债务项目需要为项目的预期收入和融资余额编制计划。由于收入无法确定,只能按照7年期债券发行期限和收入所涵盖的本金和利息的至少1.5倍进行编制。西部园区很难引进高科技企业,所以未来效益可能不好。头七年偿还利息的压力很小,但如果公园在七年后收不到钱,它可能不得不卖掉土地来偿还债务。

他举了一个例子。在西部某偏远公路专项债务项目的收入预测中,20年的通行费收入高达近100亿元。预期收入令人恐惧。该地区交通流量好的高速公路年收入只能达到3亿元左右,因此收入预计会有明显的水分。另一个收费20年的特殊公路债务项目的债券发行期为30年,而平均债券发行期长达20年。这样做的目的应该是筹集更多的资金。

财达证券总经理助理胡恒松(Hu Hengsong)对第一财经表示,在上级要求在期限内发行债券且债券发行有“自我平衡”要求的情况下,地方政府不想浪费这个低成本融资机会,会有一些收入不足以覆盖本息的特殊债务项目。目前,市场上有许多咨询公司、会计师事务所、银行、证券公司等机构竞相为特殊债务项目准备预期收益和融资余额计划。一些银行甚至帮助当地金融部门制定免费存款计划。

今年,特别债券的发行已基本完成,但也有必要谨慎,以往发行的债券将被计入账户,利息将白白损失。许多省份的审计部门发现,当地发行的新增债券资金闲置,无法使用。

例如,广东审计署表示,截至2019年3月,已有138.76亿元新国债资金存入市县财政部门或预算(项目)单位,但尚未实际使用,约占2018年新国债总量的10%。有些领域不够前瞻性和系统性,不足以促进发展。他们没有提前预定项目。项目前期可行性研究和规划布局准备工作不扎实,导致资金结余闲置,项目建设滞后。

"由于手续不规范,一些特殊债务项目账户上有大量资金。"西方的一名地方财政官员告诉第一财经。

胡恒松说,在东北等地区,一些特殊债务已经支付到账户上,但由于天气寒冷,工作无法开始。一些特殊的债务项目由于申报时间太长,有些建设程序不完整,所以很着急。资金存入账户后也很难立即开始。这将不可避免地导致利息损失。

2018年,发行地方政府债券的平均利率为3.89%。如果地方政府债券筹集了1亿元,但闲置一年,它将不得不支付389万元的利息。如果这1亿元包括在银行的当期利息收入中,损失将超过300万元。

上述国务院常务会议要求,今年限额内的地方政府专项债券应在9月底前全部发行,10月底前全部拨付到位,督促各地尽快形成实际工作量。

财政部预算司巡视员王科兵曾告诉第一财经,2020年的特别债券将基于基金业绩,并将坚持有效投资,以确保有形工作量的形成。按照“资金到位,项目跟进”的要求,重点放在项目准备充分、已完成项目审批、拆迁、环境评估等各项手续和前期工作、今冬今春具备建设条件的地区。

建立生命周期风险管理系统

上述人士认为,在新一轮特殊债券申请中,国家发展改革委有严格的审查条件。例如,特殊债券必须有利可图,准备工作已经完成,只有政府投资项目才允许申请。然而,老实说,也有地方当局没有充分调整项目以完成申报任务的情况。此外,绝大多数特殊债务项目最终由当地城市投资公司完成,评估较少,资金使用效率低下。

毛杰告诉第一财经,为了解决这个问题,有必要建立一个防止地方政府作弊的制度。首先,要加强专项债务项目银行的储备,使信息公开透明,并进行严格的第三方审计,甄别不合格项目。第二,我们真的应该逆着责任,对整个人生负责。今后,特殊债务项目产生的风险应该向相关责任人进行追溯,以便地方官员不能伪造。最后,应在项目选择、债券发行、资金使用、项目管理、偿债、风险控制等各个方面建立并实施全过程绩效评估体系。绩效考核好的,可以增发债券,给予其他奖励,否则,给予相应的处罚。

王科兵表示,2020年提前发行的专项债务将重点关注合规性,坚持项目合规性。为了加强项目储备,必须做好项目的前期准备工作,办理各种审批手续,选择经济效益和社会效益明显、群众期待、迟早要做的项目。我们不能急于进入项目,“萝卜不会尽快洗泥”,以确保项目建设的实际效果。

“2020年提前发行的特殊债券必须用于盈利性政府投资项目。融资规模应与项目收入相平衡,重点放在地方政府必须早晚投资的项目,以及补充短板和强弱项目的基础设施项目。特别债券发行和使用良好的地区将得到优先考虑,重点放在财政资源良好和借贷空间大的地区,对地方债务风险高的地区很少或根本没有安排。”王科兵说。

西南交通大学政府债券法律与管理研究中心执行主任安新华认为,目前地方政府债券最大的风险是项目的运营收入无法偿还债券本息,项目的建设和运营能力直接决定了项目收入的实现。因此,除了对债券项目进行持续、动态的监督管理之外,更重要的是提升地方政府公益性资产的运营能力。通过市场化和法治化的方式,吸收社会专业组织帮助地方政府提高专项债务项目的建设和运营能力,从根本上改变地方政府公益性资产运营效率低下、收入不足的问题。

为了控制特殊债券的风险,财政部目前正在推进项目的全生命周期风险管理。土地储备特别债券目前正在试行生命周期预算管理。目的是规范土地储备项目预算管理,完善土地储备专项债券项目控制机制,有效防控专项债券风险,促进当地经济持续健康发展。

王科兵认为,应建立面向市场的地方政府专项债券和项目全生命周期风险管理体系,包括:一是坚持总量管理,地方专项债券规模保持在合理水平;二是坚持借贷能力与偿债能力的匹配,实现全生命周期管理。第三,坚持强化预算约束,实现特种债券年度收支平衡;第四,坚持项目与债券周期相匹配,以避免期限错配的风险。

青海省财政厅副厅长蔡强建议,当前特殊债券的生命周期管理缺乏完整的操作指南和更全面的指导文件,现有的特殊债券法律监管体系有待完善。按照权责匹配的原则,财务部门、行业主管部门和项目实施部门应明确风险防范、发现、处置和后续操作的具体职责分工,提供可操作性强的具体风险筛选方法和具体处置措施,督促各部门各司其职,为项目全生命周期的风险管理提供操作指南。

此外,蔡强表示,应重点加强债券发行前的风险评估,坚决防止盲目启动项目。基层财政部门在建立政府债券储备项目库体系时,必须对债券项目进行预调查、分析和研究,明确债券项目的公益性和资本性支出,从源头上调查和解决债券资金安排的潜在风险。

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